坚持目标导向 创新优化机制

以整体解决方案推动“一老一小”事业高质量发展

——在促进养老托育服务体系发展专题视频会上的讲话

国家发展改革委党组成员、副主任  连维良

（9月6日）

同志们：

大家上午好！

我们今天召开促进养老托育服务体系发展专题视频会。“一老一小”问题，党中央、国务院高度重视，全社会高度关注。习近平总书记多次就养老托育问题作出重要指示批示，李克强总理多次主持召开国务院常务会议专题研究，党中央、国务院出台了一系列重要文件推动养老托育服务发展。去年底，国办印发了《关于促进养老托育服务健康发展的意见》；近期，国家“十四五”规划《纲要》将“实施积极应对人口老龄化国家战略”单列一章；5月31日，中央政治局会议听取《“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报》，审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，对“一老一小”工作作出了系统、全面的安排。

做好“一老一小”工作，关键是抓落实。近几年各级党委政府开展了大量卓有成效的探索，但总体上工作进展难以适应人口老龄化和人口生育政策调整后的新形势，在落实层面面临很多困难和问题。“十四五”时期对解决“一老一小”问题极为重要，围绕落实工作，结合“十四五”相关规划编制，我们开展了大量调查研究，为把党中央、国务院相关要求真正落到实处，将以“一老一小”整体解决方案为牵引、为龙头，以省域和地级市域为重点，推动养老托育工作全面展开。下面，我将围绕编制实施“一老一小”整体解决方案和促进养老托育服务发展的重点工作讲3点意见。

一、关于“一老一小”整体解决方案

首先，我们为什么要制定整体解决方案？

党中央、国务院对“一老一小”高度重视。习近平总书记强调，“一老一小”要统筹考虑，形成系统。制定实施“一老一小”整体解决方案对于落实“三孩”决定和积极应对人口老龄化国家战略、实现共同富裕目标等具有重要意义。我们强调制定“一老一小”整体解决方案，至少是基于以下四个方面的考虑。

一是“一老一小”责任重大，必须有各级党委政府的高度重视。从“一老”方面来看，2020年，我国60岁及以上老年人口增加到2.64亿，占比达到18.7%，接近20%的中度老龄化阶段，特别需要指出的是，目前我国60岁以上失能半失能老年人约有4400万人，60岁以下重度残疾人员950万人，这些需要社会和家庭照护的群体达到5350万人，对社会化养老提出了紧迫需求。从“一小”方面来看，“三孩”政策公布后，各地反映热烈，养育成本高、“没时间”、“没人照顾”成为社会广泛议论的“不愿生”“不敢生”的主要因素。所以说，解决“一老一小”问题关系共同富裕目标的实现，是人民群众美好生活需要的重要组成部分，是最现实、最紧迫、最突出的民生问题。

二是“一老一小”面临的问题极为复杂，必须有各级党委政府统筹谋划。相对于需求的持续刚性增长，当前“一老一小”服务供给远不能满足多层次、多样化需要，存在许多突出矛盾：总量不足和结构不平衡并存；发展不足和意愿受约束并存；体制机制和发展环境问题并存。首先是供给不足，需要社会和家庭照护的老年人和重度残疾人达到5350万人，而但我国养老床位为823.8万张，不足1000万张。同时居家社区服务短缺，护理型床位明显少于自理型床位，不能满足老年人长期护理和康复照料需求。“一小”方面缺口更大，2020年全国3岁以下婴幼儿托位只有255万个，按每千人口的比例，对应的数据是1.82个，远低于OECD国家每千人口拥有托位数12个以上的水平。

三是“一老一小”需求和供给极其多元，必须有各级党委政府一体推进。从提供主体来看，既有政府，也有社会组织和各类市场主体；从服务受众来看，既有针对特困群体的公益性兜底服务、也有面向大众的普惠性服务、还有相对高端的市场化服务。大家都已认识到“一老一小”非常重要，但是问题得不到有效解决，一个很重要的原因是谁来主导。现在社会上普遍认为“一老一小”是民生，应该政府主导；而从政府角度看，不少地方认为养老托育更多的是市场化服务，应当由社会来做，政府只负责保基本。从近些年行业发展实际看，完全社会化的养老托育基本没有盈利模式，“十四五”期间必须找到解决出路，就是要走政府主导的社会化运作道路。养老托育不简单是产业，也是关系民生的重要事业。不像有的产业，一个地方可以根据产业布局进行取舍，“一老一小”不能不做，不能欠账，不能简单推向社会、推向市场，政府要把促进养老托育服务发展作为一项重要职责，积极培育，充分发挥市场的作用。在“一老一小”整体解决方案中，保基本、兜底线的部分及社会化的养老托育都要由政府主导。

四是“一老一小”工作极其紧迫，必须有时间进度要求。“三孩”政策出台后，人民群众对于托育的需求更加旺盛和迫切。从养老的角度看，今后一段时期我国老龄化程度将快速上升，60岁及以上老年人口占比将从18.7%提高到2035年超过30%，达到重度老龄化阶段。而且更重要的是，40年独生子女政策阶段的人口现在要进入60岁以上，这个特殊的国情意味着相当多的老年人靠家庭养老已经不现实。从另外一个角度看，随着预期寿命的不断延长，老年人的比重越来越多、年龄越来越大，单靠子女照顾，要么是照顾不了，要么是质量不高，必须要发展专业化的养老护理。因此，现在要发展养老托育，无论是需要和可能，无论是质量和水平，都到了一个非常紧迫的阶段。家家都有小，人人都会老，做“一老一小”工作，就是服务我们自己每一个人的家庭，我们要有责任感、紧迫感做好这项工作。

整体解决方案有哪些具体要求？

实施“一老一小”整体解决方案，归纳为六条，就是要“六有”：一要有整体目标，二要有资金投入，三要有场地保障，四要有要素支持，五要有运行机制，六要有推动落实机制。我们今天邀请了省级政府和市级政府的分管副秘书长参会，希望秘书长们回去紧盯推动落实，向省委省政府、市委市政府领导汇报。同时，对于地方发展改革系统负责这项工作的同志，务必弄清楚“一老一小”整体解决方案的内容、含义和落实举措。

一要有整体目标。从全国说简单就是1000万以上+600万以上，养老到2025年床位总量要超过1000万张，争取达到1200万张左右，养老机构中护理型床位占比要提高到55%以上。托育要按照“每千人拥有4.5个托位”的目标，力争使全社会托位总量超过600万个。任务要逐年分解，2022、2023年要集中攻关，先解决量的问题，实现每年新增100万张养老床位、100万个托位。各个省、区、市要结合本地情况，制定明确的、可考核的、可量化的目标，全国的目标也要分解到各省、区、市。

二要有资金投入。“十四五”期间全国统算资金需求大约1.5—1.8万亿，从明年起，国家发展改革委安排的中央预算内资金要争取筹措100亿左右用于养老托育，地方发展改革部门也要安排地方预算内资金向养老托育投入，通过政府投资撬动社会投资保障“十四五”时期养老托育的资金需求。

三要有场地保障。目前养老托育面临的最大瓶颈就是场地，养老托育要贴近人口密集区，要在现有成熟的城市区内开辟场地。过去在发展过程中，已经明确养老场地的相应要求，2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确新建小区按照人均用地不少于0.1平方米的标准规划设置社区养老服务设施。按此标准，2013—2020年全国新建小区至少要配建1200万平方米的社区养老服务设施，这是硬性要求。这些年地方上执行不到位的现象较为普遍，务必在“十四五”时期能够把2013年以来的欠账都补上。从今年开始，建立床位、托位、场地等落实情况的通报制度。针对养老床位超过1000万张、托位数超过600万个、新建小区人均用地不少于0.1平方米配建社区养老设施等目标，要建立通报制度，并且是省级和地级市层面都要通报，各地方要想办法落实到位。

四要有要素支持。包括人才、融资、社会化的投入、保险等。刚才四个城市分别介绍了发展基本养老、医养结合、普惠养老、普惠托育的经验，这些城市在要素支持方面有很多积极探索，各个地方要互相学习借鉴。

五要有运行机制。主要反映在两个方面，一是建设环节。现阶段“一老一小”市场化运作都是不盈利的，特别是面向中低收入群体的普惠服务是根本不赚钱的，需要政府政策支持和适当的投资补贴。二是运行环节。各地可以通过政府购买服务等方式对人才、运营等方面经费需求予以落实。

六要有推动落实机制。党中央、国务院很重视养老托育发展，并且在国家层面出台了很多文件支持，但是从落实情况看并不理想，因此，对地方政府推动落实，我们提出了“四要”：

第一要挂帅，各地要坚持党委领导、政府主导，建立健全党政主要负责同志挂帅的“一老一小”工作推进机制，这次会后所有地级市以上党委政府“一老一小”的工作机制要向国家发展改革委上报。第二要上会，“一老一小”的整体解决方案，必须上同级党委政府的政府常务会和党委常委会。第三要定方案，“一老一小”整体解决方案的印发单位至少是市级人民政府，必须是市政府的正式文件。第四要报承诺，就是促进“一老一小”发展的目标承诺和支持政策措施的承诺，虽然对地方没有硬性要求，但是凡要求申请中央预算内投资的，在报送方案的同时，出具政府主要负责同志签署的承诺函。

用这四个办法，确保“一老一小”整体解决方案能够最大程度的落地落实。请各地政府的秘书长来参加的目的就是请你们把这四条向党委政府的领导同志报告。

怎样支持和落实整体解决方案？

主要有六项措施，一是评审方案，二是融资支持，三是创建支持，四是补贴挂钩，五是通报倒逼，六是评估倒逼。通过这六项措施从国家层面来确保“一老一小”整体解决方案落实落地。

一是评审方案。各个地级市在“一老一小”整体解决方案正式印发前向国家上报，国家将对所有整体解决方案组织评审，评审结束之后对“一老一小”整体解决方案提出意见和建议，作为地方方案编制的参考。所有地级市和省级的“一老一小”整体解决方案今年年底之前都要上报国家发展改革委。

二是融资支持。引导银行、债券、基金、保险、国外优惠贷款等支持养老托育重大项目建设。探索建设“一老一小”领域推荐企业名单，推广“信易贷”模式，为“一老一小”社会化融资创造条件，进一步降低养老托育企业融资成本。

三是创建支持。目前，经过党中央、国务院批准在养老托育领域的创建活动，如即将开展的全国儿童友好示范城市、全国婴幼儿照护示范城市、国家积极应对人口老龄化重点联系城市、培训疗养机构改革重点联系城市等，这些创建活动要与“一老一小”整体解决方案的落实情况挂钩。

四是补助挂钩。用于支持养老托育的中央预算内资金，包括地方政府专项债券、企业债等，都要与“一老一小”整体解决方案挂钩。对于工作做得好的地方要给予支持。

五是通报倒逼。要建立“一老一小”整体进展情况通报制度，根据不同任务的阶段性推进情况，分别实行月度，季度和年度的通报制度。通过通报制度使各地了解自身任务完成情况，让地方党委政府领导同志了解工作进展情况、在全国所处的位置和存在的不足。地方发展改革系统负责这项工作的同志要把“一老一小”工作中遇到的困难和问题，及时向党委政府领导汇报。

六是评估倒逼。把“一老一小”服务能力纳入应对人口老龄化能力评价，每年开展长效机制的跟踪评估。我们已经建立积极应对人口老龄化能力指数评价制度，并启动试评价，目前以地方自报数据为主，下一步，要开展有针对性的数据核查。

二、关于促进养老发展的有关重要问题

养老工作很重要，那具体在落实当中怎么做好，四个城市介绍了经验，我们也做了大量的调查研究，重点归纳为7句话，就是公益兜牢底线；普惠主导发展；社区居家优先；医养康养跟进；培疗转型突破；政策倾斜给力；政府监管到位。

第一，公益兜牢底线。公益兜牢底线就是落实政府在养老方面保基本的公益性职能，政府保障的这一部分特殊群体要保障好，我们特别强调三句话：床位要足够，机制要长效，农村要重视。

床位要足够。根据测算，目前我国各类需要政府保障的老年人，包括特困老人、低保老人、计划生育家庭特殊家庭的老人，约为1960万人，接近2000万。对这部分群体都要逐步纳入基本养老服务重点保障对象。地方要根据这部分老年群体需要集中供养的情况确定养老床位中公益性床位的规模。

机制要长效。经过长期努力，我国在公益性养老方面取得了长足进步，但在养老床位中，部分公益性养老床位的利用率偏低、标准偏低的问题仍然存在，特别是失能半失能人群成为了公益养老的难点和重点。我们鼓励公益性养老通过养老机构联合体以上带下的方式建立有效的托管建设和运营管理机制，认真研究地级市开展养老机构联合体和县及县以下医联体的做法。此外，针对过去中央预算内投资分解到很多小项目的利用效果不好的问题，中央预算内投资的支持方式也作出相应调整，原则上只安排到地级市，县及县级以下由地级市主导。总的来说，就是希望公益性养老通过养老机构联合体，以地级市为主导促进养老服务水平提高和利用好上级资金支持。

农村要重视。要特别重视农村养老。“子女带不动，自己不愿出，公益进不去”成为农村养老的突出问题。子女带不动，就是子女没有能力把老人带到城里去；老人不愿出，就是子女有能力有意愿带老人进城，但老人自身不愿意离开农村；公益进不去，就是不属于重点保障对象的农村老年群体无法享受到公益性养老服务。我国已进入全面小康社会，正在建设社会主义现代化强国，要把帮助农村老年人解决基本生活问题当做紧迫和重大的责任，采取一系列措施尽快解决农村养老目前最困难的问题，如通过开展助餐行动解决农村留守老年人吃饭难的问题。

第二，普惠主导发展。需要政府保障的1960万之外老年人的养老问题政府不可能大包大揽，要通过市场化方式解决，当前养老床位利用率低的根本原因是服务质量和收费之间不匹配，供给和需求之间不匹配。要解决广大人民群众，特别是低收入群众养老的问题，就是要发展普惠养老。普惠养老的内涵，具体可归纳为三句话：价格可负担，质量有保障，运行可持续。要实现普惠养老发展同样也是三句话：政府给政策，企业降价格，使用者付费。企业的价格要在合理水平，经过调研提出两个参考：一是床位费用不高于当年城镇职工可支配收入的150%，政府要拿出有含金量的政策帮助企业降价格，让老人住得起。二是与市场化的养老对比，2021年普惠养老不高于同等情况市场化养老价格的80%，下一步要求不高于70%。普惠养老是我们当前促进养老发展的重点工作，也是发挥政府和市场作用的结合点。政府在这上面要拿出真金白银的投入，普惠养老机构比市场便宜的30%要由政府的支持政策补上。今年年底前要集中完成对普惠养老机构的集中确认工作，实现消费者、社会可识别，政府可监管，确保今后普惠养老有内涵，有标准。今年年内要完成机构申请承诺、政府确认、签约公示这个系统工作，具体由省级政府和地市级政府为主体。经地方确认的普惠养老机构要全部报国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委备案，并在信用中国网站上向社会公示。

在做好普惠养老机构的同时，也要积极发展社会化养老机构。政府要加强营商环境建设，加大对市场化养老机构的支持，加强标准引导和行业监管，通过这些措施促进市场化养老机构服务提升。形成公益性养老、普惠养老、市场化养老相结合，能够满足多元化、多层次需求的养老体系。其中，公益性养老是基础，保基本；普惠性养老是主体，要发挥主导作用；市场化养老是补充，要充分创造条件促进发展。

第三，社区居家优先。我们说的“9073”，就是指90%的养老都是居家养老，眼下我国绝大多数老年人仍是以社区为依托居家养老为主，我们讲社区居家优先是指无论是公益性养老，普惠养老，还是市场化养老，都要体现社区居家优先的原则。

第四，医养结合跟进。随着人均预期寿命的不断延长，老年人的健康生活必须以医疗服务为支撑，对老年人来说，医养结合愈发重要，因此要鼓励地方开展各种积极探索，鼓励医中有养，养中有医，医养签约，发展各种规范化的医养结合服务。

第五，培疗转型突破。前面说到2022、2023年每年要增加100万张养老床位，任务艰巨、难度很大。培训疗养机构转型发展养老服务，是一个好办法、巧办法、一举多得、低成本、高收益的办法，目前，全国范围内都在加快推进，特别肯定的是广西和江西两省，作为人口总数不高，经济发展相对不发达的省份，今年启动80个改革项目，新增养老床位1.6万张，占全国改革新增床位的一半以上。下一步请各省高度重视培训转养老，充分发动，加大力度促进更多培训疗养机构转型发展养老。

第六，政策倾斜给力。所有地方政府在开展“一老一小”整体解决方案工作过程中要对普惠养老出台有含金量的政策支持清单，政策支持有含金量就是指政策不要太过原则性、方向性，要有相应的标准，如切实帮助养老机构负担30%的成本，希望各地高度重视。正在开展的城企联动普惠养老行动中，很多城市在制定政策中作出了好的样板，各地在工作落实中要互相借鉴学习。

第七，政府监管到位。“一老一小”属于相对弱势群体，政府对这类群体相关的服务质量监管责无旁贷。近年来这方面出了不少问题，比较突出的是养老机构“跑路”，这些违法机构抢的是老年人的“保命钱”，严重冲击社会心理和道德底线；有些项目打着养老机构的名义搞房地产开发，变相的卖房子，还有一些养老机构服务质量低下，这些问题我们要高度重视。对养老机构，特别是市场化和普惠养老的监管，已经成为发展养老服务过程当中各级政府一项重要职责。我们要特别强调三点，一是要公示。所有市场化的养老机构都要在信用中国网站公示，让社会通过权威的平台了解详情，请地方落实到位。二是要分级分类监管。对养老机构要开展信用评价，在信用评价的基础上分级分类监管。三是要严厉打击查处问题养老机构。部分地方监管不到位，根本原因就是责任心不强。国家发展改革委已建立通报机制，今后对于媒体披露的、被执法机构查处的养老机构的问题，要做到一案一通报，希望各地党委政府对监管工作高度重视。

三、关于促进托育服务发展的有关重要问题

托育在一定意义上说是一个相对新的任务。做好这项工作我主要强调四句话，普惠为主，政策给力，监管到位、质量提高。

一是普惠为主。托育服务机构要大力发展，发挥中央预算内投资引导和撬动作用，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。支持用人单位为职工提供托育服务，鼓励国有企业等主体积极参与各级政府推动的普惠托育服务体系建设。

二是政策给力。现阶段从全局看政府还不具备包揽全部托育服务的能力和条件，必须充分发挥社会力量的作用，但目前市场化的托育和养老同样缺乏盈利模式。又要社会办，又要价格低，政府就要出台支持普惠托育的优惠政策，为群众提供价格优惠可承受的托育服务。希望各地积极探索，在“一老一小”整体解决方案中统筹考虑解决。

三是监管到位。托育服务2019年才起步，在发展初期监管非常重要，在一个领域的初创阶段和培育阶段，特别是在走市场化发展道路这个阶段，想要健康发展，都要以法制更完善、政府监管更有效为前提。我们要加强社会力量进入托育服务领域的监管，要把监管工作纳入到“一老一小”整体解决方案中。

四是质量提高。婴幼儿照护服务专业化、规范化要求越来越高，要遵循婴幼儿发展规律。人民群众对托育服务质量的需求很高，目前，托育服务的质量是一个大难题，主要表现在低水平的市场主体缺乏能力，高水平的托育服务负担不起，中间的“纽扣”需要靠政府化解，政府需要从人才培养、标准制定、从业资格管理等方面入手提升托育服务的质量水平。

同时，作为儿童成长的关键阶段，要持续做好幼儿园入园工作。“十三五”期间我们工作成效显著，“十四五”期间要继续提高水平，有些地方在推动托育和托幼一体化方面有很大潜力，鼓励大家积极探索。

同志们，“一老一小”是总书记强调的国之大者，也是所有人身边的民生实事，我们正处在一个需求快速增加、供给严重不足、人民群众迫切期待、社会高度关注的特殊阶段，承担“一老一小”这项任务既使命光荣，又责任重大，我们一定要把这项工作做好，以更大的决心全力投入到“一老一小”事业发展中来，希望各地一定要把“一老一小”整体解决方案做好做实，做出成效。

谢谢大家！