浅谈如何用预算绩效优化部门预算

对绩效预算(Performance Budgeting)的完整定义,可以追溯到50年代初美国总统预算办公室对它下的定义:“绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。”根据这一定义,绩效预算关注的重点是产出和结果,而不是投入和过程;是要达到的成果和要完成的工作,而不只是单位和开支对象。

一、部门预算与预算绩效间的关系

部门预算是绩效预算的前提和基础,为绩效预算的开展提供平台。绩效预算需要比较部门的产出和预算资金投入进行成本效益分析,以更好地进行资源配置。而经过部门预算改革,采取综合预算编制方法,要求部门将所有收支统一纳入部门预算,将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。加大预算外资金纳入预算管理的力度,试行“收支两条线”管理,将预算外资金逐步纳入了预算的监管和控制中。编制部门基本支出预算和项目支出预算,对预算部门的支出进行了分类,摸清了预算部门的各种支出的方向和用途。按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制,对预算部门的各种支出能够进行多维的定位。这些改革都为预算的绩效评价提供了数据信息支持,大大方便了预算绩效评价的进行。因此,可以说如果没有部门预算改革,绩效预算就成了无本之木,无源之水。

绩效预算是部门预算的深化和升华,是部门预算改革的方向。由于缺乏目标的设定和产出的考核,预算编制带有较重的经验决策色彩。由于缺少绩效方面的考核,部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系。在预算的执行阶段,主要是强调对合规性的遵从,预算执行中只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。作为部门预算改革的延续、提升,乃至制度变革,绩效预算改革需要在部门预算的基础上逐步引入绩效管理的要素,逐步将投入控制型的部门预算改造成以结果为导向的绩效预算,是在部门预算的基础上进行改进,是部门预算长期改革的方向。

二、建立预算绩效评价体系存在的问题

近些年,为提高预算资金使用的绩效,我国开始了绩效评价和绩效预算的试点和探索。在总结实践成效的同时,也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一,改革的理论研究亟待加强。目前,我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多,适合我国国情的理论创新较少,特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处,亟需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践。

第二,制度设计应切合实际。从发达市场经济国家的政府预算支出改革实践来看,政府预算支出绩效管理改革是为了适应市场经济发展完善的客观要求,而我国政府部门预算支出管理制度变革也同样要遵循这样一个普遍规律。在具体的改革框架设计上应充分理解政府公共部门的利益属性和我国所处的改革阶段,在此基础上挖掘出具有创新意义的改革制度设计节点,并明确技术手段的核心内容,以此充分实现制度设计的初衷。

第三,应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系;二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设,包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。三是要进一步研究绩效文化的形成问题,如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响,可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果,要将绩效文化渗透到政策制定过程中。最终,不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系,并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

三、实施预算绩效优化部门预算的对策建议

就目前而言,在现行的部门预算改革的基础上,用绩效预算的原理,进一步优化预算支出结构,提高预算资金的使用效率,是完全可行的。

（一）确定量化指标和定性范围

为了建立一个适当的绩效指标,首先要掌握相关科室的基本信息,具体包括机构职能、近期的工作规划、年度工作计划以及在此基础上进一步细化并分解至各科室的年度绩效指标。使本部门的整体发展规划与各科室的具体工作紧密联系起来。其次,合理选择工作绩效与部门经费预算相关联的指标。指标的选取制定应采用从易到难,逐步完善的思路,从各科室的项目预算入手,确定与其对应的分项目的绩效指标。对于暂时无法制定具体绩效指标的一部分预算支出,则建议将其与各科室的总体绩效目标相关联来进行考虑。由于各科室的工作任务、性质往往不尽相同,所以要结合各自的具体情况综合进行考虑,从而探索出一套广泛适用又具有具体可操作性的指标。

（二）构建预算经费支出绩效评价体系

加快建立预算支出的绩效评价指标，充分利用财政监督、审计监督和社会监督为主体的监督控制体系，加强预算支出的绩效评价工作。对基本支出的绩效评价，主要通过对相关指标的考核，评价政府机构的业绩；对项目支出的绩效评价，应针对项目的不同类别，分别进行考核。项目评价还应与项目申报时的效益目标进行前后比较，以便对该项目的绩效做出全面的考核。通过预算支出的绩效评价，对全面完成业绩指标要求的予以奖励，对达不到相应业绩要求的追究相关人员的责任，并以此作为今后安排年度预算的重要参考依据。通过努力，逐步建立预算有标准、执行有约束、决算有考评的科学、规范的现代预算管理制度，实现政府预期的调控目标。

（三）以绩效审计推动绩效预算引入工作的开展。对部门的预算支出效益进行审计,可以看出每项预算支出是否完成了既定目标,与同类型项目支出相比效率如何,绩效审计不仅为各部门预算经费的审批提供了重要的依据,同时也为绩效预算的顺利发展奠定了基础。因此,在推动绩效预算的引入工作中,可以先行引入部门内部的绩效审计,从而促进绩效预算引入工作驶入“快车道”。全面推行绩效预算需要一套相对成熟和运行成本低廉的绩效测量体系,需要配套的制度加以保证,更需要一支高素质的人才队伍来实施。目前努力解决的重点仍然是强调财务集权、投入控制管理以及财务合规性等。